公积金制度升级：激活10万亿元资金

来源：本网专稿作者：时间：2026-08-05

□中国发展改革报社记者 王春华

7月31日，国务院常务会议审议通过《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定（草案）》。会议指出，要更好发挥住房公积金功能作用，拓宽提取和使用范围，扩大制度覆盖面，提升管理服务效能，更好满足居民多样化住房消费需求。

从6月住建部发布《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》向社会公开征求意见，到7月31日国务院常务会议审议通过决定草案，不到两个月时间，这项关乎亿万家庭安居梦的制度迎来一次系统性升级。

此次修改早有铺垫

住建部发布的征求意见稿，是立法前期的草案公开与意见征集程序；国务院常务会议审议通过的决定草案，则是国务院审议程序。国务院采用“修改决定”的形式，既处理了实质性的制度更新，又在形式上维持原条例的框架，体现了行政立法的渐进性与连续性。

7月30日，中共中央政治局召开会议，部署下半年经济工作。针对房地产领域，会议强调，要切实筑牢安全屏障，稳定房地产市场，实施好一揽子化债方案。此次政治局会议将楼市置于安全框架下部署，稳楼市被提升到更高维度。会议还要求“及时谋划出台务实管用的增量政策”。

政治局会议闭幕后仅一天，国常会审议通过公积金修改决定草案。在年中总结上半年、部署下半年的关键节点上，这是贯彻落实中央“稳定房地产市场”部署的“第一招”。

而此次修改也早有铺垫。2025年底召开的中央经济工作会议首次单独提及“深化住房公积金制度改革”，2026年《政府工作报告》将该项改革列为重点任务。7月13日，国务院批复的《扩大消费“十五五”规划》明确提出“深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，着力满足缴存人不同阶段的多样化住房需求”。

一次大修三重回应

自1999年国务院颁布施行《住房公积金管理条例》以来，这项制度已走过27年。此次是继2002年、2019年修改后的第三次调整，也是近20年来幅度最大的一次。

为什么要在此时进行大幅度调整？三个层面的变化正在倒逼制度回应。

第一，住房发展阶段变了。我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，人民群众住房需求总体上从“有没有”转向“好不好”。

清华大学房地产研究中心主任吴璟表示，人民群众在住房装修、更新改造、维修养护等方面的消费需求大幅增长，条例规定的提取和使用范围亟需拓宽。

第二，就业结构变了。平台经济和新就业形态快速发展，灵活就业群体规模快速增长。原有公积金制度主要覆盖单位在职职工，大量新市民、新业态从业者未被纳入保障范围。

吴璟指出，有必要对条例缴存机制进行健全完善，扩大制度覆盖面，支持个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员自愿缴存和使用住房公积金，帮助他们解决住房问题。

第三，人口流动加速了。跨区域流动日益频繁，对跨区域公共服务需求愈发迫切。原有公积金异地业务壁垒较多，群众对“一网通办”、跨城互认互贷的需求持续提升。

中国社会科学院研究员王业强认为，市场需求、就业结构、服务数字化三个层面的变化，共同构成此次修订的时代背景。

根据住建部6月发布的征求意见稿，此次修订围绕三大方向展开。

——覆盖更广。征求意见稿明确，个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可自愿参加住房公积金制度。这意味着外卖员、快递员、网约车司机等新就业形态劳动者，今后也能缴纳和使用住房公积金。

——用途更多。征求意见稿将住房公积金提取情形由6种拓展至9种。新增的3项分别为：装修自住住房不超过一定额度的；支付自住住房物业费的；经国务院批准的其他住房消费情形。

——使用更方便。征求意见稿将住房公积金管理中心批准贷款的时限由自受理申请之日起15日内缩短为10日内；加强住房公积金数字化能力建设，健全住房公积金异地协同机制，推动住房公积金互认互贷。

住房城乡建设部相关司局负责人此前表示，此次修订最主要的思路，是让住房公积金制度更好满足缴存人不同阶段的多元化住房需求。从“购房”“租房”拓展到“修房”“养房”，让资金用途更丰富；把广大灵活就业人员纳入制度覆盖范围，让受益群体更广泛；推动互认互贷，让资金使用更便捷。

60余城先行探路

事实上，在国家层面启动修改的同时，多地已展开先行探索。

据不完全统计，截至7月，全国已有超过60个城市调整优化了住房公积金政策。中指研究院数据显示，今年1至7月各地出台公积金政策超360条，在同期新出房地产政策中占比超过一半。

在提取范围拓展方面，沈阳先后推出物业费、购房契税、车位购置、适老适幼改造、毛坯房装修等六大提取举措；成都明确，子女可提取公积金为父母住宅加装电梯，实现家庭代际互助；甘肃多地规定，用于适老化改造的公积金提取额度最高可达10万元。

在灵活就业人员缴存方面，宜昌、济南、柳州等地已全面放开灵活就业人员缴存限制。截至今年5月，川渝两地累计已有94.21万灵活就业人员开户缴存住房公积金，缴存总额超过42亿元，同时发放相关贷款超46亿元。

在贷款额度提升方面，上海符合多重政策叠加条件的家庭，公积金贷款最高额度可达324万元，深圳、广州、苏州分别可达351万元、360万元、400万元。

吴璟指出，一二线城市住房总价相对较高，改革重点多数集中在提升公积金贷款额度；而其他城市则把改革重点放在拓展公积金提取和使用范围，特别是细化公积金用于城市更新、住房更新改造等具体用途。

在缴存基数方面，近期多地启动年度调整。南京、杭州、广州和苏州的缴存基数上限超过4万元，南京、杭州和广州公积金月缴存额上限首超万元。

此外，一些地方还推出公积金贷款贴息政策。大连对二套房公积金贷款借款人给予阶段性利息补贴，贷款100万元30年可节省利息约13400元。连云港、常州、株洲等城市推出困难家庭住房公积金个人住房贷款贴息政策。

盘活存量激活全局

此次公积金条例修改，意义远不止于制度条款的增删。

从经济维度看，这是唤醒10万亿元沉睡资金、促消费扩内需的关键一招。

截至2024年末，全国住房公积金缴存余额已超过10万亿元。这笔巨额资金长期沉淀在账户中，使用效率偏低。此次将装修、物业费等纳入提取范围，相当于为这笔沉睡资金打开更多出口。

上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，公积金“一金多用”模式的创新，是从“小钱包”向“大钱包”的转变。当公积金不再只是“买房专用”，它就能更直接地转化为居民的消费能力。

机构研报指出，此次改革是盘活存量民生资金、释放住房消费潜力、稳定房地产市场的重要举措，短期将直接降低居民购房与居住成本，中长期则推动住房保障体系从单一购房支持向全周期民生服务转型。

从社会维度看，这是让基本公共服务“跟人走”的关键突破。

公积金跨域使用，意味着人口自由流动时，住房保障权益不再被“锁”在原地。人是最大的市场要素资源。当公积金不再“画地为牢”，劳动者的流动性才能真正转化为社会活力。在建设全国统一大市场的背景下，它释放的信号是：公共服务正在从“属地管理”走向“权益随行”。

从战略维度看，这是释放“租购并举”制度信号的有力落子。

公积金不仅可以买房，还可以租房、装修、交物业费。“全生命周期”使用场景的拓展，凸显国家“租购并举”的制度倾向。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，公积金功能的再定位，本质上是住房政策从“鼓励购买”向“支持居住”转型的缩影。当公积金同时服务于“租”“购”“修”“养”，它就不再仅仅是楼市调控的工具，而是住房发展模式转型的基础性制度支撑。

公积金使用边界被重新丈量，是一次制度的“自我松绑”，为整个住房保障体系注入弹性。而这份弹性，恰是应对人口结构变化、区域发展不平衡等宏观挑战的必需韧性。盘活存量，最终是为了全局在发展中保持张力、释放活力。

编辑：宋璟